Phân tích vị trí, tính chất ,cơ cấu tổ chức của Chính phủ Việt Nam qua các bản hiến pháp của nước ta?

Lê Nin đã đưa ra một chỉ dẫn về phương pháp luận khi nghiên cứu các hiện tượng xã hội hoàn toàn xác đáng rằng: muốn hiểu được một thiết chế trong hiện tại, một trong những khía cạnh không thể bỏ qua là phải tìm hiểu xem, thiết chế ấy được hình thành như thế nào trong lịch sử, nó đã trải qua những biến thiên/thăng trầm gì và theo hiện nay nó đang ở trạng thái nào.[1]  Bởi vậy, để hiểu rõ những quy định về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ theo Hiến pháp hiện hành, cần tìm hiểu tiến trình hình thành và phát triển của Chính phủ từ Hiến pháp năm 1946 đến nay.

Tuy nhiên, cũng cần lưu ý rằng, tuy là một trong những thiết chế quan trọng hàng đầu của bộ máy nhà nước, Chính phủ cũng chỉ là một bộ phận trong cơ thể nhà nước. Chính phủ không tồn tại biệt lập mà luôn được đặt trong mối quan hệ với các thiết chế quan trọng khác của quyền lực nhà nước, trong đó có thiết chế lập pháp (Quốc hội), tư pháp (Tòa án) và các thiết chế liên quan khác (nguyên thủ quốc gia và hệ thống Viện Kiểm sát nhân dân).

Chính vì thế, nghiên cứu này không nghiên cứu Chính phủ như một thiết chế biệt lập, mà nghiên cứu Chính phủ như một thiết chế quan trọng được đặt trong mối liên hệ với các thiết chế khác trong tổ chức quyền lực nhà nước ở Việt Nam. Cụ thể, bài nghiên cứu này tìm hiểu và so sánh các quy định về vị trí, tính chất của Chính phủ và mối quan hệ của thiết chế này với các thiết chế khác trong bộ máy nhà nước.

Thêm vào đó, nhìn lại lịch sử nước ta, các thiết chế của bộ máy nhà nước hiện đại, trong đó có Chính phủ, tòa án v.v. đều là các hiện tượng xã hội rất mới mẻ với một dân tộc có tới hàng ngàn năm chịu ách đô hộ của giặc phương Bắc, hàng ngàn năm dân chúng được tổ chức, cai quản bởi các chính quyền phong kiến và tới mấy chục năm liền dân chúng chịu ách đô hộ của thực dân phương Tây và phương Đông.

Việc tìm hiểu cho rõ nguồn gốc ý tưởng, các triết lý nền tảng đằng sau các quy định của Hiến pháp Việt Nam qua các thời kỳ về vị trí, vai trò, mối quan hệ của Chính phủ với các thiết chế quyền lực khác là rất quan trọng.

Về đại thể lịch sử, cho tới những năm đầu thế kỷ 20, kể từ khi nhà nước Xô Viết ra đời, trên thế giới đã hình thành 3 mô hình tổ chức bộ máy nhà nước cơ bản được gọi là “dân chủ”, đó là:[2] mô hình cộng hòa tổng thống; mô hình dân chủ đại nghị; mô hình Xô Viết.[3]

Mô hình cộng hòa tổng thống: mà điển hình là mô hình nhà nước liên bang Hoa Kỳ, ở đó, cơ chế tam quyền (lập pháp, hành pháp và tư pháp) phân lập được áp dụng khá triệt để.[4] Cả người đứng đầu ngành hành pháp (đứng đầu Chính phủ) và những người làm trong ngành lập pháp (nghị sỹ) đều do dân bầu trực tiếp (nhận sự ủy nhiệm quyền lực trực tiếp từ dân).[5] Giữa ba quyền có sự kiềm chế, đối trọng nhau nhất định. Về nguyên lý, Nghị viện trong mô hình này nắm quyền xây dựng luật từ A tới Z (tức là từ việc trình dự án luật cho tới việc thảo luận, chỉnh sửa, hoàn thiện và thông qua luật) còn Chính phủ (Tổng thống) chỉ đóng vai trò thực thi những đạo luật mà Nghị viện đã ban hành. Tuy nhiên, thực tiễn hoạt động của mô hình này, ngay tại chính Hoa Kỳ cũng cho thấy, việc xây dựng chính sách làm đường hướng cho việc ban hành luật vẫn là công việc quan trọng hàng đầu của ngành hành pháp.[6]

Mô hình dân chủ đại nghị: Quê hương của mô hình này chính là nước Anh. Theo mô hình ấy, Chính phủ có nguồn gốc từ Nghị viện (Quốc hội), và chịu trách nhiệm trước Nghị viện (một cơ quan dân cử). Giữa lập pháp và hành pháp có một sự thống nhất nội tại. Cơ quan lập pháp (Nghị viện) đóng vai trò là chủ thể có quyền lực tối cao.[7] Chính phủ chỉ có thể tồn tại khi còn sự tín nhiệm của Nghị viện. Tuy nhiên, Chính phủ có quyền giải tán Quốc hội (trong khi Quốc hội có quyền bỏ phiếu tín nhiệm với toàn thể Chính phủ).[8] Ngay từ nguồn gốc của thiết chế Chính phủ (nội các) tại quê hương của mô hình đại nghị, Chính phủ được coi là “một tập thể thống nhất hành động, dưới quyền chủ tọa của Thủ tướng, liên đới chịu trách nhiệm trước Quốc hội.”[9]

Như vậy, có thể thấy, ngành hành pháp, mà đứng đầu là Chính phủ đã có sự biến đổi tính chất theo thời gian, lệch xa khá nhiều với nghĩa nguyên thủy “tổ chức thực hiện các văn bản luật của lập pháp” mà học thuyết phân chia quyền lực đã từng quan niệm.[10] Thực chất, ngành hành pháp đã ngày càng mở rộng ảnh hưởng thực tế, bành trướng sang cả các ngành quyền lực khác (nhất là quyền lập pháp). Ngành hành pháp thường được coi là “trung tâm của nhà nước”.[11]

Mô hình Xô Viết: là sản phẩm của các nhà sáng lập chủ nghĩa Mác-Lê Nin. Mô hình có 6 đặc điểm cơ bản:[12]

Thứ nhất, các cơ quan dân cử (các Xô Viết) được xây dựng theo nguyên tắc đại diện có ưu tiên một cách công khai cho giai cấp lao động (giai cấp công nhân, nông dân, binh sỹ). Các giai cấp “hữu sản”, “bóc lột” bị tước các quyền chính trị, không được tham gia vào các công việc nhà nước (trừ khi đã được “cải tạo” và “đầu hàng giai cấp cần lao”) như bầu cử, ứng cử vào các cơ quan đại diện quyền lực nhà nước.

Thứ hai, các cơ quan dân cử là nguồn gốc của mọi thiết chế khác trong bộ máy nhà nước. Nói cách khác, mọi cơ quan nhà nước khác đều được thành lập dựa trên cơ sở các cơ quan dân cử (Xô Viết) và phải báo cáo và trực thuộc các cơ quan dân cử (Xô Viết). Ngoài ra, trong bộ máy nhà nước còn có một thiết chế đặc biệt được coi là công cụ của cơ quan dân cử, đó là hệ thống Viện Kiểm sát, vừa đóng vai trò đảm nhiệm chức năng công tố, vừa đóng vai trò kiểm sát việc tuân thủ pháp luật của các cơ quan hành chính từ cấp Bộ trở xuống và của mọi tổ chức, cá nhân công dân.

Thứ ba, hình thức tổ chức chủ yếu của các cơ quan dân cử (Xô Viết) ở thành phố và ở nông thôn là các hội nghị toàn thể đại biểu được bầu ra một cách trực tiếp theo các đơn vị sản xuất (xí nghiệp, nhà máy, công trường, công trường và các hợp tác xã nông nghiệp, ở cấp cao hơn là các Đại hội các Xô Viết. Các đại biểu hoạt động kiêm nhiệm không tách rời công tác chuyên môn và sản xuất.

Thứ tư, giữa các kỳ hội nghị đại biểu toàn thể thì chức năng của các Xô viết thành phố, các xã do các ủy ban chấp hành và Đoàn Chủ tịch do các Hội nghị và các Đại hội đại biểu các Xô Viết bầu ra đảm nhiệm. Đại hội Xô Viết của các nước Cộng hòa bầu ra Ban Chấp hành trung ương. Ban chấp hành trung ương bầu ra Đoàn chru tịch của Ban chấp hành trung ương các Xô viết nước Cộng hòa.

Thứ năm, bộ máy nhà nước các cấp của Cộng hòa Xô Viết được tổ chức theo nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa, không theo nguyên tắc phân quyền của chế độ tư sản. Theo chế độ này, Quốc hội (hoặc Xô viết tối cao) là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, thống nhất quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp với mục tiêu trở thành tập thể hành động.[13] Cũng theo nguyên tắc này, quyền lực nhà nước của nhân dân không thể ủy quyền theo lối phân chia cho các nhánh quyền lực được coi là độc lập và đối trọng với nhau, vì dễ dẫn đến kiềm chế và triệt tiêu nhau, tức là quyền lực nhân dân sẽ không được bảo đảm, mà phải thống nhất (tập trung) vào một cơ quan đại diện quyền lực nhà nước duy nhất và cao nhất do nhân dân bầu ra[14] tức là Quốc hội một Viện. Việc tồn tại các thiết chế nhà nước truyền thống khác như Chính phủ và Tòa án có thể là cần thiết chỉ mang tính chất “tạm thời” hoặc “quá độ”.[15] Các cơ quan này phải được tổ chức “trên nguyên tắc phái sinh” từ Quốc hội và phải báo cáo và chịu trách nhiệm trước Quốc hội.[16]

Thứ sáu, hoạt động của toàn bộ các cơ quan nhà nước xã hội chủ nghĩa đặt dưới sự lãnh đạo của các cơ quan Đảng Cộng sản tương ứng. Toàn bộ bộ máy nhà nước được đặt dưới sự lãnh đạo duy nhất của Đảng Cộng sản.  

II. Chính phủ theo Hiến pháp năm 1946

Hiến pháp năm 1946 ra đời trong bối cảnh Việt Nam, dưới sự lãnh đạo của chủ tịch Hồ Chí Minh (người sáng lập Đảng Cộng sản Việt Nam) vừa giành được độc lập. Đó cũng là bối cảnh mà tư tưởng lập hiến ở Việt Nam đã có nhiều sự trưởng thành, với nhiều khuynh hướng lập hiến khác nhau của các nhà trí thức, nhà hoạt động xã hội và các đảng phái khác nhau. Tại thời điểm đó, ít nhất là trong giới trí thức Việt Nam, những hiểu biết về sự tồn tại của các mô hình chính thể như đại nghị, tổng thống hoặc Xô Viết là tương đối đầy đủ.[17]

Trong số 70 điều của Hiến pháp 1946, có tới 14 điều (chiếm 20%) quy định trực tiếp về Chính phủ với quan niệm Chính phủ bao gồm cả nguyên thủ quốc gia (Chủ tịch nước). Các quy định này có thể phần nào phản ánh ưu tư của các nhà lập hiến lúc đó về việc xây dựng một chính phủ mạnh mẽ và sáng suốt, để dẫn dắt dân tộc trong bối cảnh lịch sử được coi là “ngàn cân treo sợi tóc”, “thù trong, giặc ngoài” hiện diện ở khắp nơi. Cụ thể, Hiến pháp 1946 quy định các nội dung cơ bản sau:

1. Vị trí, tính chất, thành phần của Chính phủ: theo quy định tại Điều 43, Chính phủ là “cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc.” Nói cách khác, Chính phủ không được quy định là cơ quan chấp hành của Quốc hội (Nghị viện).

Chính phủ là cơ quan có tính tập thể, bao gồm Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước và Nội các. Nội các gồm có “Thủ tướng, các Bộ trưởng, Thứ trưởng” và có thể có “Phó thủ tướng” (Điều thứ 44). Chủ tịch nước do Nghị viện nhân dân (Quốc hội ngày nay) bầu (Điều thứ 45).

2. Quyền hạn của Chính phủ (Điều thứ 52):

Theo quy định tại Điều thứ 52 Hiến pháp năm 1946, Chính phủ có những quyền hạn cơ bản sau:

- Quyền thi hành pháp luật: Thi hành các đạo luật (và quyết nghị) của Nghị viện;

- Quyền tham gia xây dựng luật: quyền đề nghị những dự án luật ra trước Nghị viện (đề nghị những dự án sắc luật ra trước Ban thường vụ, trong lúc Nghị viện không họp mà gặp trường hợp đặc biệt).

- Các quyền khác: Bãi bỏ những mệnh lệnh và nghị quyết của cơ quan cấp dưới, nếu cần; bổ nhiệm hoặc cách chức các nhân viên trong các cơ quan hành chính hoặc chuyên môn; lập dự án ngân sách hàng năm.

3. Mối quan hệ giữa Chính phủ và các thiết chế khác:

- Trong mối quan hệ với Nghị viện (Quốc hội):

+ Phải thi hành những luật của Nghị viện;[18]

+ Chịu sự kiểm soát và phê bình của Ban Thường vụ (Nghị viện).[19] Bộ trưởng chỉ còn giữ được chức của mình khi còn sự tín nhiệm của Nghị viện. Thủ tướng và toàn thể nội các cũng có thể bị Nghị viện bỏ phiếu tín nhiệm. Tuy nhiên, trong hạn 24 giờ sau khi Nghị viện biểu quyết không tín nhiệm nội các, Chủ tịch nước Việt Nam có quyền đề nghị Nghị viện thảo luận lại. Sau cuộc biểu quyết này, Nội các mất tín nhiệm phải từ chức.[20] Bộ trưởng phải trả lời bằng thư từ hoặc bằng lời nói những điều chất vấn của Nghị viện hoặc của Ban thường vụ với kỳ hạn trả lời chậm nhất là 10 ngày sau khi nhận được thư chất vấn.[21] Tuy nhiên, Chủ tịch nước không phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện.[22]

Nhận xét về mô hình tổ chức Chính phủ trong giai đoạn này, có nhà nghiên cứu nhận định: “Chính phủ được Nghị viện lập ra nhưng không phải là cơ quan chấp hành của Nghị viện.”[23] Đây là mô hình trong đó, Chính phủ có tính độc lập rất lớn đối với cơ quan lập pháp (Quốc hội).[24] Trong mô hình ấy, Chính phủ có “một cấu trúc khá đặc biệt, vừa thể hiện một bộ máy hành pháp trong mô hình Cộng hòa Tổng thống và cả trong mô hình Cộng hòa Nghị viện”.[25] Theo đó, “… Chính phủ gồm có Chủ tịch nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa, Phó Chủ tịch và Nội các. Nội các có Thủ tướng, các Bộ trưởng, Thứ trưởng, có thể có Phó Thủ tướng” (Điều thứ 44).

- Trong mối quan hệ với hệ thống Tòa án: Hiến pháp năm 1946 không đặt ra vấn đề dùng hệ thống tòa án để kiểm soát quyền lực của các cơ quan khác (Nghị viện và Chính phủ). Tuy hệ thống tòa án được hiến định “khi xét xử, các viên thẩm phán chỉ tuân theo pháp luật, các cơ quan khác không được can thiệp”[26] nhưng “các viên thẩm phán đều do Chính phủ bổ nhiệm.”[27] Trong bối cảnh lúc đó, thẩm phán được phân thành ngạch thẩm phán đứng (công tố buộc tội) và thẩm phán ngồi (thẩm phán xét xử), có thể nói, việc bổ nhiệm các “công tố viên” trong giai đoạn này thuộc thẩm quyền của Chính phủ.[28] 

Trong bối cảnh đặc biệt của nền chính trị lúc đó, yếu tố về vai trò lãnh đạo công khai, minh thị của Đảng Cộng sản đối với nhà nước như trong mô hình nhà nước Xô Viết chưa được thể hiện trong Hiến pháp năm 1946. Tuy nhiên, về mặt thực tế, thông qua công tác nhân sự và các biện pháp khác, Đảng Cộng sản Việt Nam đã nắm quyền lãnh đạo đối với các thiết chế cao nhất của nhà nước và ngày càng mở rộng, củng cố sự lãnh đạo này trong những năm về sau.

Mặc dù Hiến pháp năm 1946 không được đưa ra toàn dân phúc quyết nhưng trên thực tế, những quy định của Hiến pháp này đã được chính quyền Việt Minh vận dụng và triển khai trên thực tế, trong bối cảnh đất nước lúc bấy giờ.

Sự phối hợp hoạt động giữa Chính phủ và Ban Thường vụ Nghị viện cùng sự vận hành của hệ thống tòa án đã góp phần đảm bảo chức năng, mục tiêu thiết kế của bộ máy nhà nước trong thời điểm lúc đó. Chính Chính phủ của chủ tịch Hồ Chí Minh và các thiết chế trong bộ máy ấy đã đảm trách tốt vai trò chèo lái con thuyền cách mạng, giành thắng lợi trong cuộc kháng chiến 9 năm chống Pháp, vận động quốc tế ủng hộ ngày càng rộng rãi.

Tuy nhiên, trong giai đoạn đó, lịch sử cũng chứng tỏ một số giai đoạn, nhất là trong những năm 1954-1956, cuộc cải cách ruộng đất với nhiều sai lầm xét về khía cạnh pháp lý, đưa tới hơn 100 ngàn người bị quy sai thành phần, bị đấu tố và xử lý bằng những biện pháp ngoài pháp luật, chưa thực sự đúng với những tinh thần của Hiến pháp năm 1946.[29] Về khía cạnh này, có thể nói, các thiết chế được thiết kế trong Hiến pháp năm 1946, bao gồm Chính phủ, Quốc hội, Tòa án nhân dân đã không thành công trong việc kịp thời ngăn ngừa tình trạng quá “tả” trong chủ trương cải cách ruộng đất. Bài học lịch sử này, vẫn luôn cần được nhìn nhận một cách nghiêm túc.

II. Chính phủ theo Hiến pháp năm 1959

Bối cảnh lịch sử của Hiến pháp năm 1959 tương đối đặc biệt khi miền Bắc đã xác định rõ chủ trương theo đuổi mô hình xã hội chủ nghĩa kiểu Xô Viết còn đất nước thì đang ở trong tình trạng chia cắt.[30] Cũng cần lưu ý giai đoạn này, thông tin của miền Bắc về thế giới phương Tây cực kỳ hạn chế và khá phiến diện.[31] Trong bối cảnh đó, không có gì là ngạc nhiên khi dấu ấn Xô Viết trong mô hình tổ chức bộ máy nhà nước trong Hiến pháp năm 1959, so với Hiến pháp năm 1946 đã rõ rệt hơn hẳn.

Hiến pháp năm 1959 quy định về Chính phủ trong 7 điều (chiếm khoảng hơn 6% số điều của Hiến pháp) từ Điều 71 đến Điều 77. Chính phủ được gọi tên chính thức là “Hội đồng Chính phủ”.

1. Vị trí, tính chất, thành phần của Chính phủ

Điều 71 Hiến pháp năm 1959 quy định: Hội đồng Chính phủ là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất, và là cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà. Hội đồng Chính phủ chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội, trong thời gian Quốc hội không họp thì chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Uỷ ban thường vụ Quốc hội.

Theo quy định tại Điều 72 Hiến pháp năm 1959, Hội đồng Chính phủ gồm có: Thủ tướng, các Phó Thủ tướng; các Bộ trưởng; các Chủ nhiệm các Uỷ ban Nhà nước; Tổng giám đốc ngân hàng Nhà nước.

Như vậy, với quy định kể trên, tính chất tập thể của Chính phủ được tiếp tục khẳng định.

Ngoài ra, Chính phủ được xác định rõ là “cơ quan chấp hành của Quốc hội” đồng thời là “cơ quan hành chính nhà nước cao nhất”.

2. Nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ:

Theo quy định tại Điều 73 và Điều 73 Hiến pháp năm 1959, (Hội đồng) Chính phủ có những quyền hạn cơ bản sau:

- Quyền thi hành pháp luật: (Hội đồng) Chính phủ căn cứ vào Hiến pháp, pháp luật và pháp lệnh mà quy định những biện pháp hành chính.

- Quyền tham gia xây dựng luật: quyền trình dự án luật, dự án pháp lệnh và các dự án khác ra trước Quốc hội và UBTVQH. Ngoài ra, (Hội đồng) Chính phủ căn cứ vào Hiến pháp, pháp luật và pháp lệnh mà ban bố những nghị định, nghị quyết, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những nghị định, nghị quyết và chỉ thị ấy.

- Các quyền khác: Thống nhất lãnh đạo công tác của các Bộ và các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ; Thống nhất lãnh đạo công tác của Uỷ ban hành chính các cấp; Sửa đổi hoặc bãi bỏ những quyết định không thích đáng của các Bộ, các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ; sửa đổi hoặc bãi bỏ những quyết định không thích đáng của Uỷ ban hành chính các cấp; Đình chỉ việc thi hành những nghị quyết không thích đáng của Hội đồng nhân dân tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương và đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội sửa đổi hoặc bãi bỏ những nghị quyết ấy; Chấp hành kế hoạch kinh tế và ngân sách Nhà nước; Quản lý nội thương và ngoại thương; Quản lý công tác văn hoá, xã hội; Bảo vệ lợi ích của Nhà nước, duy trì trật tự công cộng, bảo hộ quyền lợi của công dân; Lãnh đạo việc xây dựng lực lượng vũ trang của Nhà nước; Quản lý công tác đối ngoại; Quản lý công tác dân tộc; Phê chuẩn sự phân vạch địa giới của các đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh; Thi hành lệnh động viên, lệnh giới nghiêm và mọi biện pháp cần thiết để bảo vệ đất nước; Bổ nhiệm và bãi miễn các nhân viên cơ quan Nhà nước theo quy định của pháp luật.

Ngoài những quyền hạn trên, Quốc hội hoặc Uỷ ban thường vụ Quốc hội có thể trao cho Hội đồng Chính phủ những quyền hạn khác khi xét thấy cần thiết.

3. Mối quan hệ giữa Chính phủ và các thiết chế khác:

- Trong mối quan hệ với Quốc hội:

Chính phủ theo Hiến pháp năm 1959 phải thi hành những luật của Quốc hội;[32] chịu sự giám sát của Quốc hội (Ủy ban thường vụ Quốc hội),[33] và cùng tham gia vào công tác xây dựng luật (bao gồm cả quyền ban hành các Nghị định v.v.).[34]

So với các quy định về vị trí, tính chất của Chính phủ trong Hiến pháp 1946, vị trí và tính chất của Chính phủ theo Hiến pháp 1959 có sự thay đổi căn bản thể hiện ở các nội dung sau:

+ Chính phủ với tư cách là một nhánh quyền lực có vị trí độc lập tương đối với Quốc hội đã không còn được quy định.[35] Thay vào đó, tính chất “chấp hành” của Chính phủ được quy định rõ. Cụ thể, theo quy định tại Điều 71 Hiến pháp năm 1959: “Hội đồng Chính phủ là cơ quan chấp hành của [Quốc hội], và là cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà. Hội đồng Chính phủ chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội, trong thời gian Quốc hội không họp thì chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Uỷ ban thường vụ Quốc hội.”

+ Chính phủ được tổ chức theo hình thức hội đồng và trở thành cơ quan làm việc theo chế độ tập thể. Chế độ chịu trách nhiệm cá nhân của Bộ trưởng trước Quốc hội như Hiến pháp 1946 không còn được quy định. Thay vào đó là chế độ chịu trách nhiệm tập thể của Hội đồng Chính phủ. Tuy nhiên, Hiến pháp không còn quy định cho Quốc hội quyền bỏ phiếu tín nhiệm đối với tập thể Chính phủ hoặc với từng thành viên Chính phủ.[36]

+ Tư tưởng toàn bộ quyền lực nhà nước thuộc về Quốc hội chính thức được thể chế hóa trong Hiến pháp (Chính phủ chỉ là một cơ quan của Quốc hội dù vẫn giữ một sự độc lập nhất định ở khía cạnh là “cơ quan hành chính nhà nước cao nhất”).[37]

+ Cấu trúc nội các không còn tồn tại. Nguyên thủ Quốc gia không còn nằm trong thành phần của Chính phủ.

+ Không có quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của người đứng đầu Chính phủ (Thủ tướng) với tư cách là một cơ quan có tính độc lập tương đối với Chính phủ (Hội đồng Chính phủ).[38]

Tuy nhiên, cần lưu ý một thực tế là trong một thời gian khá dài, Quốc hội hầu như không ban hành đạo luật nào. Các văn bản áp dụng để quản lý xã hội trong thời gian đó chủ yếu là các văn bản do Đảng, Chính phủ, các Bộ ban hành. Nếu xét từ yêu cầu về xây dựng “nhà nước pháp quyền”, thì có thể nói trong thời gian này, tính “pháp quyền” ở Việt Nam lúc đó tương đối mờ nhạt.

- Trong mối quan hệ với hệ thống Tòa án:

Hệ thống tòa án theo quy định của Hiến pháp năm 1959 cũng tiệm cận gần hơn với hệ thống tòa án trong mô hình Xô Viết. Hệ thống này do Quốc hội lập nên.[39] Chánh án TAND Tối cao do Quốc hội bầu.[40] Các thẩm phán khác đều được bầu.[41] Tuy nhiên, khi xét xử “Tòa án nhân dân có quyền độc lập và chỉ tuân theo pháp luật.”[42]

Với cách thức tổ chức như vậy, dường như giữa Chính phủ và hệ thống tòa án nhân dân không còn mối quan hệ chính thức. Hai hệ thống cơ quan này tồn tại biệt lập với nhau. Chính phủ không chịu sự giám sát tư pháp của hệ thống tòa án và hệ thống tòa án cũng không lệ thuộc vào Chính phủ.

- Trong mối quan hệ với hệ thống Viện kiểm sát nhân dân:

Lần đầu tiên hệ thống Viện Kiểm sát nhân dân theo mô hình Xô Viết được quy định trong Hiến pháp nước ta là Hiến pháp năm 1959.[43] Theo mô hình này, giữa Chính phủ và hệ thống Viện Kiểm sát nhân dân hầu như không có mối quan hệ chính thức. Tuy nhiên, theo quy định tại Điều 105 Hiến pháp năm 1959,  Viện kiểm sát nhân dân tối cao nước Việt Nam dân chủ cộng hoà kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ, cơ quan Nhà nước địa phương, các nhân viên cơ quan Nhà nước và công dân.

- Sự lãnh đạo của Đảng: Sự lãnh đạo của Đảng đối với Chính phủ và các thiết chế trong bộ máy nhà nước đã được khẳng định khá rõ trong lời nói đầu của Hiến pháp năm 1959. Trong thực tế, sự mở rộng vai trò lãnh đạo của Đảng đối với Chính phủ và các thiết chế khác trong bộ máy nhà nước đã tới mức mà những năm về sau này, ít nhất, cho tới những năm tháng tiến hành đổi mới, vấn đề phân định rõ hơn vai trò lãnh đạo của Đảng và vai trò quản lý của Nhà nước trở thành mối quan tâm thường trực trong các thảo luận về cải cách hệ thống chính trị ở nước ta.[44]

III. Chính phủ theo Hiến pháp năm 1980

Hiến pháp năm 1980 được xây dựng trong bối cảnh đất nước đã thống nhất, Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo đất nước tiến theo mô hình chủ nghĩa xã hội kế hoạch hóa tập trung. Nói cách khác, đây là Hiến pháp của thời kỳ mà cuộc cách mạng dân tộc, dân chủ coi như đã hoàn thành. Thời kỳ tiếp theo trong sự phát triển của đất nước được coi là “thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội trong phạm vi cả nước”.[45]

Trong Hiến pháp năm 1980, các quy định về Chính phủ (Hội đồng bộ trưởng) bao gồm 10 điều (từ Điều 104 đến Điều 113). Cần lưu ý rằng, Hiến pháp năm 1980 được ban hành trong bối cảnh cả nước đã thống nhất và tiến hành xây dựng chủ nghĩa xã hội. Liên Xô đã ban hành Hiến pháp năm 1977. Với bối cảnh như vậy, điều không quá ngạc nhiên là các quy định về tổ chức bộ máy nhà nước trong Hiến pháp năm 1980 càng chịu nhiều hơn sự ảnh hưởng từ mô hình Xô Viết theo Hiến pháp Liên Xô năm 1977.

1. Vị trí, tính chất, thành phần của Chính phủ (Hội đồng bộ trưởng)

Trong Hiến pháp năm 1980, chế định Chính phủ được cải cách theo hướng “tăng cường tính thống nhất và tập trung quyền lực vào Quốc hội”[46] thể hiện bằng những điểm cơ bản như: Tên gọi Hội đồng Chính phủ đã được thay bằng “Hội đồng Bộ trưởng”; Tính chất của Chính phủ thêm một lần thay đổi theo hướng Chính phủ (Hội đồng Bộ trưởng) chỉ còn là “cơ quan chấp hành” và “cơ quan hành chính nhà nước cao nhất” của Quốc hội (chứ không phải của cả quốc gia nữa).[47] Nói cách khác, Chính phủ đã thuần túy trở thành “một cơ quan trực thuộc Quốc hội”.[48]

Cụ thể, Điều 104 Hiến pháp năm 1980 quy định như sau “Hội đồng bộ trưởng là Chính phủ của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, là cơ quan chấp hành và hành chính Nhà nước cao nhất của cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất. Hội đồng bộ trưởng thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng và đối ngoại của Nhà nước; tăng cường hiệu lực của bộ máy Nhà nước từ trung ương đến cơ sở; bảo đảm việc tôn trọng và chấp hành pháp luật; phát huy quyền làm chủ tập thể của nhân dân; bảo đảm xây dựng chủ nghĩa xã hội, không ngừng nâng cao đời sống vật chất và văn hoá của nhân dân. Hội đồng bộ trưởng chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội; trong thời gian Quốc hội không họp thì chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Hội đồng Nhà nước.”

Về cơ cấu, Hội đồng Bộ trưởng gồm “Chủ tịch Hội đồng bộ trưởng; Các Phó Chủ tịch Hội đồng bộ trưởng; Các bộ trưởng và Chủ nhiệm Uỷ ban Nhà nước.”[49] Có lẽ, để tăng cường tính “giai cấp công nhân” và tính dân chủ của nhà nước, Điều 106 Hiến pháp năm 1980 còn quy định: “Chủ tịch Tổng công đoàn Việt Nam có quyền tham dự hội nghị Hội đồng bộ trưởng. Chủ tịch Uỷ ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và người phụ trách chính của các đoàn thể nhân dân trong Mặt trận được mời tham dự hội nghị Hội đồng bộ trưởng khi cần thiết.”

Địa vị pháp lý của người đứng đầu Chính phủ (Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng) khá “mờ nhạt.”[50] Tuy nhiên, trách nhiệm của Bộ trưởng lại được quy định ngay trong bản thân Hiến pháp. Cụ thể, Điều 112 Hiến pháp 1980 quy định “Mỗi thành viên Hội đồng bộ trưởng chịu trách nhiệm cá nhân về phần công tác của mình trước Quốc hội, Hội đồng Nhà nước, Hội đồng bộ trưởng, và cùng với các thành viên khác chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của Hội đồng bộ trưởng trước Quốc hội và Hội đồng Nhà nước.”

2. Nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ (Hội đồng bộ trưởng)

Theo Hiến pháp năm 1980 (Điều 107), Chính phủ có các nhiệm vụ và quyền hạn cơ bản sau đây:

- Thi hành và bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật.

- Tham gia xây dựng Luật, Pháp lệnh bằng việc trình các dự án luật, pháp lệnh trước Quốc hội và Hội đồng nhà nước.[51]

- Các quyền khác: Thống nhất quản lý việc cải tạo,[52] xây dựng và phát triển nền kinh tế quốc dân, việc xây dựng và phát triển văn hoá, giáo dục, khoa học, kỹ thuật; chăm lo cải thiện đời sống vật chất và văn hoá của nhân dân; bảo hộ quyền lợi chính đáng của công dân và tạo điều kiện cho công dân hưởng quyền lợi và làm tròn nghĩa vụ của mình; tổ chức quốc phòng toàn dân và xây dựng các lực lượng vũ trang nhân dân; bảo đảm an ninh chính trị và trật tự, an toàn xã hội; thi hành việc động viên, giới nghiêm và mọi biện pháp cần thiết để bảo vệ Tổ quốc; thi hành những biện pháp nhằm bảo vệ tài sản xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước và của xã hội; thống nhất quản lý tài chính, tiền tệ và tín dụng; tổ chức và lãnh đạo công tác kiểm kê và thống kê của Nhà nước; tổ chức và lãnh đạo công tác trọng tài Nhà nước về kinh tế;[53] tổ chức và lãnh đạo công tác bảo hiểm Nhà nước; tổ chức và lãnh đạo công tác thanh tra và kiểm tra của Nhà nước; tổ chức và quản lý công tác đối ngoại của Nhà nước; chỉ đạo việc thực hiện các hiệp ước và hiệp định đã ký kết; xây dựng và kiện toàn bộ máy quản lý Nhà nước từ trung ương đến cơ sở;[54] đào tạo, bồi dưỡng, sắp xếp và sử dụng đội ngũ cán bộ Nhà nước; lãnh đạo công tác của các bộ và các cơ quan khác thuộc Hội đồng bộ trưởng; bảo đảm cho Hội đồng nhân dân các cấp thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương; lãnh đạo Uỷ ban nhân dân các cấp; tạo điều kiện thuận lợi cho Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các thành viên của Mặt trận hoạt động; tổ chức và lãnh đạo công tác tuyên truyền, giáo dục Hiến pháp và pháp luật trong nhân dân; đình chỉ việc thi hành và sửa đổi hoặc bãi bỏ những quyết định, chỉ thị, thông tư không thích đáng của các bộ và các cơ quan khác thuộc Hội đồng bộ trưởng; đình chỉ việc thi hành những nghị quyết không thích đáng của các Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và cấp tương đương, đồng thời đề nghị Hội đồng Nhà nước sửa đổi hoặc bãi bỏ những nghị quyết đó; đình chỉ việc thi hành và sử đổi hoặc bãi bỏ những quyết định và chỉ thị không thích đáng của Uỷ ban nhân dân các cấp; quyết định việc phân vạch địa giới các đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và đơn vị hành chính tương đương.[55]

Có thể nói, các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ kể trên phản ánh khá rõ sự thay đổi trong quan điểm về vị trí, tính chất của Chính phủ (nhất là trong mối quan hệ với Quốc hội). Nhiều quy định phản ánh rõ yêu cầu của một Chính phủ trong nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, phản ánh nhiệm vụ cải tạo xã hội chủ nghĩa. Trong nền kinh tế ấy, khu vực kinh tế tư nhân còn sót lại bị coi là đối tượng bị “cải tạo” và Nhà nước (mà thực chất là Chính phủ) trở thành cơ quan hạt nhân, đầu não trong việc tổ chức toàn bộ hệ thống kinh tế, quốc dân. Các thiết chế khác ở ngoài bộ máy nhà nước, chỉ đơn thuần như những đinh ốc, lệ thuộc vào sự chỉ đạo, điều hành của Chính phủ.

3. Mối quan hệ giữa Chính phủ và các thiết chế khác:

- Trong mối quan hệ với Quốc hội:

Chính phủ theo Hiến pháp năm 1980 phải thi hành những luật của Quốc hội;[56] chịu sự giám sát của Quốc hội (Hội đồng nhà nước),[57] và cùng tham gia vào công tác xây dựng luật (bao gồm cả quyền ban hành các Nghị định, Quyết định, Thông tư v.v.).[58]

So với các quy định về vị trí, tính chất của Chính phủ trong Hiến pháp 1959, vị trí và tính chất của Chính phủ theo Hiến pháp 1980 càng thể hiện rõ sự yếu thế và lệ thuộc (về mặt hình thức) vào Quốc hội.[59] Tính chất “chấp hành” của Chính phủ được tiếp tục khẳng định và củng cố thêm.[60] Chính phủ tiếp tục được tổ chức theo hình thức hội đồng, làm việc theo chế độ tập thể. Tuy chế độ chịu trách nhiệm cá nhân của Bộ trưởng trước Quốc hội như Hiến pháp 1946 có vẻ được quy định lại, nhưng Hiến pháp năm 1980 không quy định cơ chế bỏ phiếu tín nhiệm.

Ngoài ra, tư tưởng toàn bộ quyền lực nhà nước thuộc về Quốc hội tiếp tục được ghi nhận trong Hiến pháp. Sự vắng bóng của cấu trúc nội các tiếp tục được thể hiện. Chủ trương nguyên thủ Quốc gia không còn nằm trong thành phần của Chính phủ tiếp tục được khẳng định.

Hiến pháp năm 1980 tiếp tục không có quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của người đứng đầu Chính phủ (Chủ tịch Hội đồng bộ trưởng) với tư cách là một cơ quan có tính độc lập tương đối với Chính phủ (Hội đồng bộ trưởng).

Tuy nhiên, cần lưu ý một thực tế là cho tới trước giai đoạn đổi mới năm 1986, vai trò lập pháp thực sự của Quốc hội hầu như rất mờ nhạt. Các văn bản điều hành của Chính phủ và các Bộ trở thành nguồn quy phạm pháp luật cơ bản của xã hội bên cạnh các chỉ đạo trực tiếp từ các cơ quan của Đảng. Nếu xét từ yêu cầu về xây dựng “pháp quyền” trong thời gian từ năm 1980 đến năm 1986, có thể nói, tính “pháp quyền” ở Việt Nam lúc đó tương đối mờ nhạt. Một điều khá thú vị nữa là, khi tình thế kinh tế đòi hỏi, Quốc hội sẵn sàng ban hành cả những đạo luật mà xét về tinh thần của nó, vượt khá xa quy định của Hiến pháp năm 1980. Luật Đầu tư nước ngoài năm 1987, Luật Doanh nghiệp tư nhân năm 1990 và Luật Công ty năm 1990 chính là những ví dụ như vậy.  

- Trong mối quan hệ với hệ thống Tòa án:

Hệ thống tòa án theo quy định của Hiến pháp năm 1980 tiếp tục xu thế tiệm cận gần hơn với hệ thống tòa án trong mô hình Xô Viết. Hệ thống này do Quốc hội lập nên.[61] Chánh án TAND Tối cao do Quốc hội bầu.[62] Các thẩm phán khác đều được bầu.[63] Tuy nhiên, khi xét xử “Tòa án nhân dân có quyền độc lập và chỉ tuân theo pháp luật.”[64]

Với cách thức tổ chức như vậy, dường như giữa Chính phủ và hệ thống tòa án nhân dân không còn mối quan hệ chính thức. Hai hệ thống cơ quan này tồn tại biệt lập với nhau. Chính phủ không chịu sự giám sát tư pháp của hệ thống tòa án và hệ thống tòa án cũng không lệ thuộc vào Chính phủ.[65]

- Trong mối quan hệ với hệ thống Viện kiểm sát nhân dân:

Hệ thống Viện Kiểm sát nhân dân theo mô hình Xô Viết đã được quy định trong Hiến pháp năm 1959[66] tiếp tục được tái khẳng định trong Hiến pháp năm 1980.[67] Theo mô hình này, giữa Chính phủ và hệ thống Viện Kiểm sát nhân dân hầu như không có mối quan hệ chính thức. Tuy nhiên, cần lưu ý chủ trương Viện kiểm sát nhân dân tối cao kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan từ cấp Bộ trở xuống tiếp tục được khẳng định.[68]

- Sự lãnh đạo của Đảng: Sự lãnh đạo của Đảng đối với Chính phủ và các thiết chế trong bộ máy nhà nước đã được khẳng định một cách minh thị trong Điều 4 Hiến pháp năm 1980. Trong thực tế, sự mở rộng vai trò lãnh đạo của Đảng đối với Chính phủ và các thiết chế khác trong bộ máy nhà nước tiếp tục được thể hiện. Sự mở rộng này đôi khi được coi là sự “bao biện” của Đảng đối với công việc của nhà nước và làm giảm vai trò, hiệu lực quản lý của nhà nước.[69]

IV. Chính phủ theo Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001)

Hiến pháp năm 1992 là Hiến pháp của thời kỳ đổi mới bước đầu của đất nước ta, trong đó, đổi mới cơ chế quản lý kinh tế từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa nhằm giải phóng mọi năng lực sản xuất được coi là một trong những nhiệm vụ then chốt. Thời điểm ban hành Hiến pháp năm 1992 khá đặc biệt. Đó là thời điểm mô hình kinh tế kế hoạch hóa tập trung đã chứng minh rõ sự bất cập của mình, đưa đất nước lâm vào tình trạng khủng hoảng trầm trọng trong những năm của thập niên 1980. Đây là cũng là thời điểm hệ thống xã hội chủ nghĩa ở Đông Âu và Liên Xô sụp đổ. Xu hướng toàn cầu hóa kinh tế, sự thắng thế của mô hình phát triển kinh tế dựa trên thị trường đang lên ngôi. Việt Nam lúc đó có thể trở thành ốc đảo trong một khu vực phát triển kinh tế năng động và mạnh mẽ (khu vực Đông Á và khu vực Đông Nam Á) nếu như nhà nước không có sự thay đổi chính sách kinh tế, xã hội và những đổi mới chính trị có tính căn bản và cần thiết.[70]

Các quy định của Hiến pháp về Chính phủ và mối quan hệ giữa Chính phủ với các thiết chế khác trong bộ máy nhà nước cũng cần phải được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với yêu cầu, đòi hỏi của tình hình mới.

Tuy nhiên, với chủ trương, đổi mới chứ không đổi màu,[71] mô hình nhà nước Việt Nam trong Hiến pháp năm 1992 vẫn tiếp tục được thiết kế theo mô hình “Nhà nước xã hội chủ nghĩa”.[72] Theo đó, tất cả quyền lực nhà nước đều thuộc về “nhân dân”.[73] Tuy nhiên, “nhân dân” tiếp tục được nhìn qua lăng kính giai cấp, tức là thứ nhân dân có nền tảng là giai cấp công nhân, nông dân và tầng lớp trí thức.[74] Điều thú vị là, vấn đề vai trò của tầng lớp “giai cấp tư sản” (tầng lớp doanh nhân “mới” hoạt động trong lĩnh vực tư) nằm ở đâu trong công thức kể trên là vấn đề còn bỏ ngỏ.[75] Nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua các cơ quan đại diện (Quốc hội và Hội đồng nhân dân) - là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân).[76] Vấn đề dân chủ trực tiếp không được quy định minh thị trong Hiến pháp.[77] Quyền lực tối cao của Nhà nước Việt Nam được trao cho Quốc hội[78] (cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của quốc gia).[79] Đứng đầu Chính phủ là Thủ tướng; Thủ tướng chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác với Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước.[80]

Theo nhiều nhà nghiên cứu, mô hình kể trên “có nhiều nét tương đồng” với mô hình “cộng hòa đại nghị”. Tuy nhiên, nét khác biệt cơ bản của mô hình này chính là việc Chủ tịch nước (nguyên thủ quốc gia) không có quyền giải tán Quốc hội trước thời hạn và “Quốc hội chỉ bỏ phiếu tín nhiệm đối với những chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn (Quốc hội không bỏ phiếu bất tín nhiệm toàn bộ Chính phủ)” và “không tổ chức bầu cử đại biểu Quốc hội theo chế độ đảng phái.”[81] Ngoài ra, tuy cùng là hình thức nhà nước xã hội chủ nghĩa nhưng chính thể nhà nước của Việt Nam thuộc mô hình “dân chủ nhân dân”, theo đó, trong nước có “Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân. Nhà nước Việt Nam luôn tạo điều kiện để Mặt trận tổ quốc và các tổ chức thành viên hoạt động có hiệu quả”[82] theo tinh thần Điều 9 Hiến pháp năm 1992.

4.1. Vị trí, tính chất và thành phần của Chính phủ

Điều 109 Hiến pháp năm 1992 quy định như sau: “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Chính phủ thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của Nhà nước; bảo đảm hiệu lực của bộ máy Nhà nước từ trung ương đến cơ sở; bảo đảm việc tôn trọng và chấp hành Hiến pháp và pháp luật; phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm ổn định và nâng cao đời sống vật chất và văn hoá của nhân dân. Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác với Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước.”

Về thành phần của Chính phủ, Điều 110 Hiến pháp năm 1992 quy định “Chính phủ gồm có Thủ tướng, các Phó Thủ tướng, các Bộ trưởng và các thành viên khác. Ngoài Thủ tướng, các thành viên khác của Chính phủ không nhất thiết là đại biểu Quốc hội. Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác với Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước. Phó Thủ tướng giúp Thủ tướng làm nhiệm vụ theo sự phân công của Thủ tướng. Khi Thủ tướng vắng mặt thì một Phó Thủ tướng được Thủ tướng ủy nhiệm thay mặt lãnh đạo công tác của Chính phủ.” Ngoài ra, tiếp tục tinh thần đảm bảo tính “nhân dân” của Chính phủ, Điều 111 Hiến pháp năm 1992 quy định “Chủ tịch Uỷ ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Chủ tịch Tổng liên đoàn lao động Việt Nam và người đứng đầu các đoàn thể nhân dân được mời tham dự các phiên họp của Chính phủ khi bàn các vấn đề có liên quan.”

Các quy định trên cho thấy, theo quy định của Hiến pháp năm 1992, Chính phủ tiếp tục được khẳng định “là cơ quan chấp hành của Quốc hội” giống như quy định trong Hiến pháp năm 1959 và Hiến pháp năm 1980. Chính phủ cũng tiếp tục được khẳng định là “cơ quan hành chính Nhà nước”, chính xác hơn, Chính phủ là “cơ quan hành chính nhà nước cao nhất.” Nhưng khác với quy định của Hiến pháp năm 1980, Chính phủ không chỉ giản đơn là “cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của Quốc hội” nữa mà đã được quy định rõ ràng là “cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam”. Quy định này khá tương đồng với quy định về tính chất và vị trí của Chính phủ trong Hiến pháp năm 1959.

4.2. Nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ

Theo quy định tại Điều 112 Hiến pháp năm 1992, Chính phủ có những nhiệm vụ và quyền hạn sau đây:

1- Lãnh đạo công tác của các Bộ, các cơ quan ngang Bộ và các cơ quan thuộc Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp, xây dựng và kiện toàn hệ thống thống nhất bộ máy hành chính Nhà nước từ trung ương đến cơ sở; hướng dẫn, kiểm tra Hội đồng nhân dân thực hiện các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên; tạo điều kiện để Hội đồng nhân dân thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn theo luật định; đào tạo, bồi dưỡng, sắp xếp và sử dụng đội ngũ viên chức Nhà nước;

2- Bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật trong các cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang và công dân; tổ chức và lãnh đạo công tác tuyên truyền, giáo dục Hiến pháp và pháp luật trong nhân dân;

3- Trình dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác trước Quốc hội và Uỷ ban thường vụ Quốc hội;

4- Thống nhất quản lý việc xây dựng, phát triển nền kinh tế quốc dân;[83] thực hiện chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia; quản lý và bảo đảm sử dụng có hiệu quả tài sản thuộc sở hữu toàn dân; phát triển văn hoá, giáo dục, y tế, khoa học và công nghệ, thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và ngân sách Nhà nước;

5- Thi hành những biện pháp bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tạo điều kiện cho công dân sử dụng quyền và làm tròn nghĩa vụ của mình, bảo vệ tài sản, lợi ích của Nhà nước và của xã hội; bảo vệ môi trường;

6- Củng cố và tăng cường nền quốc phòng toàn dân, an ninh nhân dân; bảo đảm an ninh quốc gia và trật tự, an toàn xã hội; xây dựng các lực lượng vũ trang nhân dân; thi hành lệnh động viên, lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp và mọi biện pháp cần thiết khác để bảo vệ đất nước;

7- Tổ chức và lãnh đạo công tác kiểm kê, thống kê của Nhà nước; công tác thanh tra và kiểm tra Nhà nước, chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy Nhà nước; công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân;

8- Thống nhất quản lý công tác đối ngoại của Nhà nước; ký kết, tham gia, phê duyệt điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ; chỉ đạo việc thực hiện các điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc tham gia; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, lợi ích chính đáng của tổ chức và công dân Việt Nam ở nước ngoài;[84]

9- Thực hiện chính sách xã hội, chính sách dân tộc, chính sách tôn giáo;

10- Quyết định việc điều chỉnh địa giới các đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;

11- Phối hợp với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các đoàn thể nhân dân trong khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình; tạo điều kiện để các tổ chức đó hoạt động có hiệu quả.

Như vậy, với các quy định kể trên, quyền năng thi hành luật, và quyền tham gia xây dựng luật (bằng cách trình dự án luật hoặc ban hành Nghị định[85]) và thực hiện một số quyền năng với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước (trong đó có quyền năng đảm bảo sự vận hành thông suốt của cả nền hành chính).

4.3. Mối quan hệ giữa Chính phủ với các thiết chế khác

- Trong mối quan hệ với Quốc hội:

Chính phủ theo Hiến pháp năm 1992 phải thi hành những luật của Quốc hội;[86] chịu sự giám sát của Quốc hội (và Ủy ban thường vụ Quốc hội),[87] và cùng tham gia vào công tác xây dựng luật (bao gồm cả quyền ban hành các Nghị định v.v.).[88]

So với các quy định về vị trí, tính chất của Chính phủ trong Hiến pháp 1980, vị trí và tính chất của Chính phủ theo Hiến pháp 1992 có sự đảo chiều về tính độc lập tương đối (bớt đi sự yếu thế và lệ thuộc vào Quốc hội).[89] Tuy tính chất “chấp hành” của Chính phủ tiếp tục được khẳng định nhưng Chính phủ không còn thuần túy là cơ quan hành chính nhà nước của Quốc hội nữa.[90] Chính phủ, tuy tiếp tục được tổ chức theo hình thức hội đồng, làm việc theo chế độ tập thể nhưng vai trò cá nhân của Thủ tướng Chính phủ và các Bộ trưởng đã được đề cao hơn.[91] Đặc biệt, trong lần sửa đổi, bổ sung năm 2001 đối với Hiến pháp năm 1992, vấn đề bỏ phiếu tín nhiệm đối với các thành viên của Chính phủ (bao gồm Thủ tướng, Phó Thủ tướng và các Bộ trưởng) đã được quy định một cách minh thị.[92] Có vẻ, chế độ bỏ phiếu tín nhiệm quy định trong Hiến pháp năm 1946 đã được tiếp thu một cách hợp lý để đưa vào Hiến pháp Việt Nam kể từ năm 2001.[93]

Sự vắng bóng của cấu trúc nội các tiếp tục được thể hiện. Chủ trương nguyên thủ Quốc gia không còn nằm trong thành phần của Chính phủ tiếp tục được khẳng định.

Một điểm cần lưu ý là, kể từ khi ban hành Hiến pháp năm 1992, với chủ trương của Đảng đẩy mạnh việc quản lý xã hội bằng pháp luật, công tác xây dựng  Luật của Quốc hội được đặc biệt tăng cường. Bối cảnh đó đã đưa đến thực tế là quyền ban hành các quy phạm điều chỉnh xã hội ở Việt Nam, về mặt thực tế, đang dần dịch chuyển từ Chính phủ sang Quốc hội. Thực tế, đã có một số trường hợp, Quốc hội đã không thông qua những văn bản, đề xuất từ phía Chính phủ mặc dù Chính phủ đã cố gắng thuyết phục Quốc hội.

- Trong mối quan hệ với hệ thống Tòa án:

Hệ thống tòa án theo quy định của Hiến pháp năm 1992 tiếp tục kế thừa mô hình tòa án trong Hiến pháp năm 1980 (tức là về cơ bản vẫn giữa nguyên lý của mô hình tòa án theo hệ thống Xô Viết) như hệ thống này do Quốc hội lập nên.[94] Chánh án TAND Tối cao do Quốc hội bầu.[95] Tuy nhiên, một điểm lệch khỏi mô hình tòa án theo hệ thống Xô Viết đó là việc quy định cơ chế bổ nhiệm thẩm phán thay cho cơ chế bầu thẩm phán.[96] Chính phủ và hệ thống tòa án không có mối quan hệ chính thức nào xét từ góc độ kiềm chế, đối trọng, kiểm tra, giám sát quyền lực. Đặc biệt, với việc chuyển giao chức năng quản lý hệ thống tòa án địa phương về mặt tổ chức từ Bộ Tư pháp sang Tòa án nhân dân tối cao từ năm 2001, sự biệt lập của hai hệ thống này càng rõ nét. Sự thực là, theo quy định của Hiến pháp hiện hành, Chính phủ không chịu sự giám sát tư pháp của hệ thống tòa án và hệ thống tòa án cũng không lệ thuộc vào Chính phủ.[97]

- Trong mối quan hệ với hệ thống Viện kiểm sát nhân dân:

Hệ thống Viện Kiểm sát nhân dân theo mô hình Xô Viết tiếp tục được tái khẳng định trong Hiến pháp năm 1992.[98] Theo mô hình này, giữa Chính phủ và hệ thống Viện Kiểm sát nhân dân hầu như không có mối quan hệ chính thức. Tuy nhiên, chủ trương Viện kiểm sát nhân dân tối cao kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan từ cấp Bộ trở xuống tiếp tục được khẳng định[99] cho tới năm 2001 khi Hiến pháp năm 1992 được sửa đổi, bổ sung.[100] Với sự sửa đổi, bổ sung này, Chính phủ và hệ thống Viện Kiểm sát nhân dân trở nên hoàn toàn độc lập với nhau.[101]

- Sự lãnh đạo của Đảng: Sự lãnh đạo của Đảng đối với Chính phủ và các thiết chế trong bộ máy nhà nước đã được khẳng định một cách minh thị trong Điều 4 Hiến pháp năm 1992. Tình trạng “bao biện” của Đảng đối với công việc của nhà nước (làm giảm vai trò, hiệu lực quản lý của nhà nước) đã từng bước được khắc phục.[102] Tuy nhiên, mối quan hệ giữa Đảng và Nhà nước (trong đó có Đảng và Chính phủ) vẫn còn nhiều khía cạnh cần tiếp tục được cải thiện trong thời gian tới.

V. Một số kết luận

Qua nghiên cứu các quy định của các bản Hiến pháp về vị trí, vai trò của Chính phủ qua các Bản Hiến pháp Việt Nam ở mỗi thời kỳ lịch sử, có thể rút ra một số kết luận sau đây:

Thứ nhất, đúng như nhiều nhà nghiên cứu đã nhận xét: Chính phủ là một trong những thiết chế quyền lực trải qua nhiều thay đổi nhất mỗi khi một bản Hiến pháp mới được ban hành. Ở mỗi giai đoạn phát triển của Việt Nam, mỗi khi nhu cầu cải cách bộ máy nhà nước được đặt ra, thì vấn đề cải cách Chính phủ luôn là vấn đề được quan tâm hàng đầu.[103]

Thứ hai, về vị trí và tính chất của Chính phủ: Trong các bản Hiến pháp, vị trí độc lập của Chính phủ (trong quan hệ với Quốc hội) được thể hiện rõ nét nhất trong Hiến pháp năm 1946 và mờ nhạt nhất là trong Hiến pháp năm 1980. Các Hiến pháp khác (Hiến pháp năm 1959 và Hiến pháp năm 1992) nằm ở khoảng giữa trong khung dao động này. Tuy vậy, có một vài điểm khá nhất quán trong các bản Hiến pháp khi quy định về vị trí, quyền hạn của Chính phủ, mối quan hệ giữa Chính phủ với các thiết chế khác trong bộ máy nhà nước, đó là: Nguyên tắc quyền lực thuộc về nhân dân (dù cách diễn đạt khác nhau) và khía cạnh giai cấp trong việc giải thích nguyên tắc quyền lực thuộc về nhân dân thông qua việc giải thích chữ “nhân dân” trong Hiến pháp (có sự khác nhau nhất định giữa các bản Hiến pháp, tuy nhiên, nhân dân lao động luôn được coi là chủ thể chủ yếu của quyền lực nhà nước). Chính phủ luôn đặt ở vị thế thấp hơn so với vị thế của Quốc hội trong thang bậc về quyền lực nhà nước. Chính phủ luôn có nguồn gốc từ Quốc hội và Chính phủ luôn phải chịu sự giám sát của Quốc hội. Theo các nhà nghiên cứu ở Việt Nam, ý tưởng về việc xây dựng Chính phủ công-nông theo mô hình Xô Viết đã được Đảng định hình từ những ngày đầu thành lập Đảng. Tư tưởng xuyên suốt về xây dựng mô hình tổ chức bộ máy nhà nước nói chung và Chính phủ nói riêng là “theo mô hình Xô Viết” hay “Chính phủ công-nông-binh” (còn gọi là mô hình chính thể xã hội chủ nghĩa).[104] Chính phủ ở nước ta luôn phải là “cơ quan chấp hành của Quốc hội do Quốc hội lập ra, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội.”[105]

Thứ ba, vị trí, vai trò của người đứng đầu Chính phủ: Trong các bản Hiến pháp, người đứng đầu Chính phủ có vị trí lớn nhất được thể hiện trong Hiến pháp năm 1946 và vị trí của chức danh này mờ nhạt nhất là trong Hiến pháp năm 1980. Vị trí của chức danh này được củng cố trở lại một phần trong Hiến pháp năm 1992.[106]

Thứ tư, mối quan hệ giữa Chính phủ và hệ thống tòa án nhân dân. Về mặt chính thức, Hiến pháp luôn coi đây là hai hệ thống độc lập nhau đến mức biệt lập. Tuy nhiên, trên thực tế, đã có những giai đoạn Chính phủ đóng vai trò quan trọng trong việc quản lý các thẩm phán của tòa án địa phương (từ Hiến pháp 1946 đến Hiến pháp năm 1959) và từ Hiến pháp 1980 đến Hiến pháp năm 1992. Tuy nhiên, từ năm 2001 trở đi, vai trò này của Chính phủ (thông qua sự đảm nhiệm của Bộ Tư pháp) không còn nữa. Ngoài ra, có một điểm khá nhất quán trong các bản Hiến pháp nước ta đó là, Chính phủ chưa bao giờ bị giám sát một cách chính thức bởi hệ thống tòa án. Tuy nhiên, cần lưu ý rằng, kể từ sau khi việc thành lập hệ thống tòa hành chính được đặt ra vào năm 1995, một số quyết định hành chính do người ban hành từ cấp Bộ trưởng trở xuống đã có thể phải chịu sự giám sát tư pháp từ phía hệ thống Tòa án.

Thứ năm, về mối quan hệ giữa Chính phủ và hệ thống Viện Kiểm sát nhân dân. Trong Hiến pháp năm 1946 không có các quy định về hệ thống Viện Kiểm sát nhân dân. Hệ thống này chỉ được hiến định từ Hiến pháp năm 1959 với chức năng chức năng kiểm sát việc tuân thủ pháp luật của các cơ quan nhà nước từ cấp Bộ trở xuống và mọi tổ chức, cá nhân công dân.[107] Chức năng này được